Gemeinsam unterstützen die Bundesingenieurkammer (BIngK), die Bundesarchitektenkammer (BAK), der Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) und der Zentralverband Deutsches Baugewerbe (ZDB) ausdrücklich den Regierungsentwurf zum Vergaberecht, insbesondere den Kompromiss für eine mittelstandsfreundliche Vergabe. Schon der Koalitionsvertrag sieht ausdrücklich eine mittelstandsgerechte Vergabe und keinerlei Aufweichungen hiervon vor.
Die Verbände der Planerinnen und Planer und der bauausführenden Wirtschaft plädieren auch für eine Vereinfachung und Beschleunigung öffentlicher Investitionen. Eine Aufweichung der Mittelstandsklausel wäre dabei aber kontraproduktiv. Mit der Fach- und Teillosvergabe sei der Wiederaufbau in Deutschland nach dem Weltkrieg effektiv und schnell geleistet worden. Die Fach- und Teillosvergabe sei also nicht der Grund für die heutigen längeren Realisierungszeiten. Bislang gebe es auch keine Belege dafür, dass eine Gesamt- oder Konzernvergabe für schnellere Umsetzungen sorge.
Zudem sei die „zeitliche Komponente“, wie sie der Bundesrat vorschlägt, ein völlig neuer und unbestimmter Rechtsbegriff – mit all seinen Unabwägbarkeiten und Unsicherheiten für künftige erfahren.
Auch bestünden verfassungsrechtliche Bedenken, da der Vorrang der Losvergabe bislang gleiche Zugangschancen zu öffentlichen Aufträgen ermöglicht und so Ausdruck des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 GG) sei.
Eine Aushöhlung des Vorrangs der Losvergabe hätte zusätzlich gravierende negative wirtschaftliche Folgen für die mittelständisch geprägte Planungs- und Bauwirtschaft. Über 98 Prozent der Bauunternehmen beschäftigen weniger als 100 Mitarbeitende, über 90 Prozent der Planungsbüros weniger als 50 – viele Architektenbüros sogar weniger als 10 Mitarbeitende. Eine faire Vergabe ist für diese kleinen Unternehmen, etliche davon „Start-ups“, existenziell. Die Stärkung kleiner und mittelständischer Planungsbüros ist im Interesse einer Erweiterung des Wettbewerbs bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen durch Teilnahme möglichst vieler Wettbewerber unbedingt erforderlich.
In ihrem Expertengutachten für die Bundesvereinigung Bau und den ZDH bewerten Professor Dr. rer. pol. Michael Eßig (Universität der Bundeswehr München) und Professor Dr. iur. Martin Burgi (Ludwigs-Maximilians- Universität München) die Bedeutung des Erhalts des Primats der Fach- und Teillosvergabe bei der öffentlichen Auftragsvergabe für Mittelstand und Wettbewerb aus beschaffungswirtschaftlicher und vergaberechtlicher Perspektive. Die Autoren kommen darin zu dem klaren Ergebnis, dass eine Aufweichung des Losgrundsatzes den Wettbewerb schwächt, kleine und mittlere Unternehmen vom Marktzugang ausschließt und zudem europarechtlich problematisch wäre.
Der Vorschlag der Bundesregierung sieht hingegen klar bestimmte Begriffe vor: Sondervermögen, Wertgrenze und Infrastruktur. Entgegen den Äußerungen der kommunalen Spitzenverbände, ist eine Aushöhlung des Vorrangs der Losvergabe nach Einschätzung der Verbände gerade nicht im Interesse der Kommunen ist. Denn die Kommunen leben von den Gewerbesteuern, die die heimische Wirtschaft aufbringt. Bei Konzernvergaben würden sich die Kommunen genau diesen Ast absägen, auf dem sie sitzen. Wenn Kommunen sich angeblich nicht mehr zutrauen, mit ihren heimischen Handwerkern und Mittelständlern eine Vergabe zu organisieren, sollten sie erst recht die Finger von Vertragsverhandlungen mit internationalen Konzernen und großen Rechtsabteilungen lassen. Wohin das führt, kann man ja in den Kommunen sehen, die dies mit der Signa-Gruppe versucht haben.
Von Beginn eines Bauvorhabens bis zur Fertigstellung entfallen mittlerweile 85 Prozent der Zeit auf Planungs-, Genehmigungs- und Gerichtsverfahren. Lediglich 15 Prozent bei öffentlichen Bauvorhaben entfallen noch auf Vergabe und das eigentliche Bauen. Bisher gebe es keinen Beleg, dass eine Vergabe an einen Konzern, der gerade vor Ort keine Gewerbesteuer zahlt, tatsächlich zu einer Beschleunigung führt.
Daher sind die Verbände der Bundesregierung und den sie tragenden Fraktionen für den ausgewogenen Kompromiss im Paragraphen 97 Absatz 4 dankbar, der dafür sorgt, dass kleine, mittlere und große Unternehmen in Zukunft weiter für die öffentliche Hand bauen können, die regionale Wirtschaft gefördert, die Gewerbesteuereinnahmen stetig bleiben und den Kommunen damit dauerhaft geholfen ist.
Im laufenden Gesetzgebungsverfahren findet als nächster Schritt am 10. November 2025 eine öffentliche Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie im Deutschen Bundestag zum Vergabebeschleunigungsgesetz statt.
Einschätzungen des Expertengutachtens
1. In einer mittelständisch geprägten Wirtschaft, wie sie insbesondere im Bau- und Handwerksgewerbe vorliegt, ist es von besonderer Bedeutung und für die öffentlichen Auftraggeber auch von besonderem Interesse, dass sich kleine und mittlere Unterneh men (KMU) um öffentliche Aufträge bewerben. § 97 Abs. 4 S. 1 GWB sieht deshalb vor, mittelständische Interessen „bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen.“ Das zentrale Instrument hierfür ist der Grundsatz der Losvergabe nach § 97 Abs. 4 S. 2 GWB, wonach Leistungen in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben sind. Eine Durchbrechung ist aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen möglich (§ 97 Abs. 4 S. 3 GWB). Die Rechtsprechung hat der Praxis hierzu klare Vorgaben gemacht. Gefordert wird eine Abwägung, nicht (wie teilweise behauptet) die Geltendmachung objektiv zwingender Gründe. Zudem ist ein Beurteilungsspielraum für die Auftraggeber anerkannt.
2. Der von der Bundesregierung eingebrachte Entwurf eines Vergabebeschleunigungsgesetzes will insbesondere die Zugangshürden für den Mittelstand durch weitgehende Bürokratieentlastung senken. Dennoch soll der Grundsatz der losweisen Vergabe partiell eingeschränkt werden, aber „nur“ zur Verwirklichung dringender Infrastrukturvorhaben im Zusammenhang mit dem neuen Sondervermögen und bei Überschreitung eines hohen Auftragswertes. Deutlich weiter möchte der Bundesrat gehen, dessen Stellungnahme eine zusätzliche Durchbrechung des Losgrundsatzes aus nicht näher spezifizierten „zeitlichen“ Gründen für sämtliche Arten von Aufträgen fordert. Dies entspricht exakt dem Regelungsvorschlag der Ampelregierung. Eine derart weite Aufweichung des Losgrundsatzes wirkt kontraproduktiv, weil KMU und Handwerksbetriebe dadurch faktisch von der Teilnahme am Markt ausgeschlossen werden: Ihre „Befreiung“ von Bürokratielasten besteht dann darin, dass sie in Zukunft gar keine oder signifikant weniger öffentliche Aufträge bekämen.
3. Aus beschaffungswirtschaftlicher Perspektive spielen KMU eine wichtige Rolle bei der öffentlichen Auftragsvergabe. Es ist ausdrücklich im Sinne der öffentlichen Auftraggeber, die Rolle von KMU zu stärken – sowohl um den Wettbewerb über haupt zu ermöglichen, als auch, um die spätere Leistungserbringung sicherzustellen.
Die empirische Analyse auf Basis der Ausschreibungsdatenbank der Europäischen Kommission (TED) liefert Befunde zur Wettbewerbsintensität und zeigt, dass die durchschnittliche Zahl an Angeboten je Vergabe (als zentraler Indikator der Wettbewerbsintensität) für den Bereich Bau in den Jahren 2017 bis 2023 bei 3,71 Angeboten liegt (Mittelwert), während der Durchschnitt über alle Branchen hinweg 2,96 beträgt.
Der Anteil von KMU an der Anzahl vergebener Aufträge liegt zwischen 2017 und 2023 zwischen 59% und 83%, ihr Anteil am Volumen der vergebenen Aufträge zwischen 38% und 72%. Dies belegt die Schlüsselrolle von KMU im Bausektor, die damit einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung öffentlicher Investitionsprogramme leisten.
4. Eine Auswertung qualitätsgesicherter empirischer Studien zu den Einflussfaktoren zeigt, dass das Auftragsvolumen zentral und entscheidend für die prinzipielle wie auch erfolgreiche Beteiligung von KMU ist. Hier sind die Befunde eindeutig. Die Unterteilung von Aufträgen in „passende“ Volumina ermöglicht es KMU, überhaupt in Wettbewerbsverfahren einzutreten, da sie die Ressourcen für großvolumige Aufträge oftmals nicht bereitstellen können. Will der Gesetzgeber diesen Wettbewerb erhalten und sogar ausbauen, was angesichts der empirischen Daten geboten wäre, darf er auf
Instrumente der Volumensteuerung nicht verzichten. Die losweise Vergabe ist im Moment das einzige vergaberechtliche Instrument, das ihm dazu zur Verfügung steht.
5. Selbstverständlich bedarf es neben der Regulierung insbesondere auch einer guten Implementierung. Die Studienergebnisse zeigen, dass es einer sorgfältigen Gestaltung der Lose bedarf. Die Gruppe der KMU „in sich“ ist nicht homogen, d. h. die Volumenaufteilung wirkt noch stärker bei kleinen und Kleinstunternehmen. Eine ausgewogene Losbildung ist daher von zentraler Bedeutung für Vergabestellen, wollen sie erfolgreich Aufträge am Lieferantenmarkt platzieren. Insofern sind die Rahmenbedingungen in der Beschaffung dafür zu schaffen, in den jeweiligen Teilmärkten (namentlich der Baubranche) angemessen tätig werden zu können. Will man die volle
Wirkung eines „guten“ Wettbewerbs erreichen, sind flankierende Maßnahmen erforderlich. Die losweise Vergabe stellt einen wichtigen und relevanten, jedoch nicht allein ausschlaggebenden Einflussfaktor auf die Beteiligung von KMU an öffentlichen Vergaben dar.
6. Aus vergaberechtlicher Perspektive würde der in § 97 Abs. 1 S. 1 GWB als erstes Prinzip des Vergaberechts normierte Wettbewerbsgrundsatz signifikant geschwächt. Eine Aufweichung des Losgrundsatzes geriete aber auch mit dem vergaberechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs. 2 GWB (in Spezifizierung des Art. 3 Abs.1 GG) in Konflikt. Denn durch die Entscheidung für eine Losvergabe werden überhaupt erst gleiche Wettbewerbsbedingungen eröffnet. Auf dem Spiel steht überdies die Verantwortung der öffentlichen Aufgabenträger für die Sicherstellung einer
erfolgreichen und rechtskonformen Erfüllung der jeweiligen Sachaufgaben im Interesse der Bürgerinnen und Bürger (Brückensanierung, Kita-Erweiterung, Geothermienutzung etc.). Sie besteht vor und nach der Zuschlagserteilung und beinhaltet eine möglichst rasche, dabei aber auch qualitativ hochwertige und resiliente Realisierung des jeweiligen Vorhabens.
7. Jede Rechtsänderung bei der Losvergabe würde in der Praxis zunächst für Rechtsunsicherheit sorgen und Nachprüfungsverfahren auslösen, dies in Relation zur Bestimmtheit des jeweiligen Regelungsvorschlags. Während der Regierungsentwurf die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots wahrt, indem er den zeitlichen Aspekt an drei sachliche und eindeutig definierte Kriterien knüpft, begegnet der Vorschlag des Bundesrates insoweit erheblichen Bedenken.